Zumutbarkeit von Ertragsverlusten durch WEA-Abschaltungen in der Betriebsphase

Frage

Vollständige Antwort

Mit der vierten Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) wurde der § 45b und die dazugehörige Anlage 2 neu eingefügt. Damit wurden Regelungen zur Ermittlung der wirtschaftlichen Zumutbarkeit von Schutzmaßnahmen bei Genehmigung und Betrieb von Windenergieanlagen (WEA) geschaffen. Sie betreffen unter anderem den jährlich hinzunehmenden prozentualen Ertragsverlust durch Abschaltungen (KNE 2024, S. 8). Gemäß § 45b Absatz 6 Satz 2 BNatSchG liegt dieser an besonders windhöffigen Standorten mit einem Standortgütefaktor von ≥ 90 Prozent bei 8 Prozent, an allen anderen Standorten bei 6 Prozent. Die Berechnung der Zumutbarkeit erfolgt vorhabenspezifisch anhand dieser Zumutbarkeitsschwellen nach komplexen mathematischen Formeln in Anlage 2 BNatSchG (vgl. KNE 2023, S. 16). Bei den Begriffsbestimmungen unter Nummer 1 der Anlage 2 findet sich für Antikollisionssysteme (AKS) ein pauschaler Prozentwert von 3 Prozent für Ertragsverluste, der bei der Zumutbarkeitsberechnung anzusetzen ist.

Welche Rolle spielt der im BNatSchG genannte Wert von 6 bzw. 8 Prozent als Obergrenze für Ertragsverluste?

Soll im Zuge der Genehmigung von Windenergieanlagen ein AKS als Schutzmaßnahme zum Einsatz kommen, werden bei der Berechnung der Zumutbarkeit gemäß Anlage 2 Nr. 1 (A_KSa) 3 Prozent Ertragsverluste durch die Abschaltungen angenommen.^[1]

Dieser Wert dient zusammen mit den Kosten für das AKS und weiteren Werten für weitere Schutzmaßnahmen der pauschalierten Prognose der prozentualen und monetären Zumutbarkeit von Maßnahmen. Bei Genehmigungsverfahren nach § 45b BNatSchG ist die Zumutbarkeit entscheidend dafür, ob eine Regelgenehmigung erfolgen kann oder eine Prüfung bzw. Erteilung einer artenschutzrechtlichen Ausnahme erforderlich wird (vgl. KNE 2023, S. 16). Davon, ob eine Regelgenehmigung oder eine Ausnahme erfolgt, ist auch der Umfang der Schutzmaßnahmen abhängig.^[2] Sind die geplanten Schutzmaßnahmen prozentual und monetär zumutbar, kann die WEA mit Anordnung dieser Maßnahmen genehmigt werden.^[3] Bei Erteilung einer Ausnahme sind ergänzend populationsstützende Maßnahmen bzw. Zahlungen in die nationalen Artenhilfsprogramme erforderlich (KNE 2023, S. 17 f.).

Wird eine Genehmigung einer Windenergieanlage nach § 6 Windenergieflächenbedarfsgesetz (WindBG) beantragt, wird ebenfalls eine Zumutbarkeitsberechnung vorgenommen. Hiermit wird die „Verhältnismäßigkeit“ der (hier Minderungsmaßnahmen genannten) Maßnahmen geprüft, wobei an besonders windhöffigen Standorten 8,3 Prozent als Zumutbarkeitsschwelle angesetzt wird, an allen anderen Standorten 6,3 Prozent (BMWK und BMUV 2023, S. 14). Wird die Zumutbarkeitsschwelle überschritten, priorisiert die zuständige Behörde die Maßnahmen anhand fachlicher Kriterien. Es werden nur Maßnahmen bis zur Grenze der Zumutbarkeitsschwelle angeordnet. Anstelle der über die Zumutbarkeit hinausgehenden weiteren Maßnahmen wird jedoch eine (höhere) Zahlung in die Artenhilfsprogramme fällig (ebd.).^[3]

Wie hoch sind die realen Abschaltverluste im Betrieb und welche Auswirkung hat dies auf den Betrieb des AKS?

Im Betrieb können die tatsächlichen Abschaltverluste von den pauschalen Prognosewerten mehr oder weniger stark abweichen. Dies ergibt sich bereits daraus, dass der (theoretisch) erzielbare Jahresertrag standortspezifisch ist und aufgrund des unterschiedlichen Winddargebotes von Standort zu Standort, aber auch von Jahr zu Jahr schwankt. Während eines laufenden Jahres ist nicht bestimmbar, welche Gesamt-Strommenge bzw. welcher Gesamtertrag an einem Standort erzielt werden wird (vgl. KNE 2024, S. 35 f.). Folglich fehlt eine zentrale Berechnungsgröße für eine unterjährige Bestimmung realer Verluste aller Formen von Abschaltmaßnahmen.

Bei Antikollisionssystemen hängt die Zahl der Abschaltungen – und damit die Höhe der Ertragsverluste – von der tatsächlichen Flugaktivität bzw. der Zahl „gefährlicher“ Flüge im artspezifischen Erfassungsbereich ab. Die Flugaktivität über das Jahr hängt wiederum von der Anzahl der Brutpaare, der Lage von Brutplätzen zur WEA und zu attraktiven Nahrungshabitaten (vgl. z. B. Heuck et al. 2019) und letztlich auch von der Witterung ab. Zudem schalten AKS auch für andere Individuen der Art ab, beispielsweise solche, die in weiterer Entfernung brüten oder auch Nichtbrüter.

Mit diesen Prognoseunsicherheiten muss der Anwender von Antikollisionssystemen umgehen – etwa indem Worst-case-Betrachtungen angestellt werden. Geht der Antragsteller davon aus, dass der Wert von 3 Prozent Ertragsverlust überschritten wird, muss er sich entscheiden: entweder beantragt er eine andere Maßnahme, oder er nimmt die Überschreitung in Kauf oder er beantragt eine Ausnahme. Im Regelverfahren kann die Genehmigungsbehörde durchaus unter Druck geraten, den Maßnahmenumfang (hier: Zeitraum der bedarfsgerechten Abschaltung) an die für den Antragsteller hinnehmbaren Ertragsverluste anzupassen. Es wäre jedoch notwendig, Abweichungen von den artspezifisch zu bestimmenden Schutzzeitraum fachgerecht zu begründen und darzulegen.

Noch fehlen allerdings Kriterien und Maßstäbe dafür, wie weitgehend Reduzierungen des Schutzzeitraums vorgenommen werden können, ohne die Vermeidungswirksamkeit einzuschränken. Möglicherweise wird man zukünftig mit Hilfe statistischer Verfahren eine Aussage über einen „kontingentierten“ Einsatz von AKS – etwa beschränkt auf Tage oder Tageszeiten mit der statistisch höchsten Flugaktivitätswahrscheinlichkeit – treffen können.

Reduzierung des Maßnahmenumfangs – auch für andere Schutzmaßnahmen denkbar?

Würde man eine Beschränkung des Maßnahmenumfangs bei AKS in Betracht ziehen, müsste geklärt werden, ob dies auch bei anderen Schutzmaßnahmen möglich sein sollte und was dies für das Schutzniveau bedeutet.

Für die Bewirtschaftungsabschaltung könnte dies zum Beispiel bedeuten, dass man im ersten Schritt nach Anlage 2 BNatSchG ermittelt, auf wie vielen Flurstücken im Umkreis von 200 Metern bei Bewirtschaftung abzuschalten ist. In Abhängigkeit von den Ertragsverlusten würde man dann im Jahresverlauf entscheiden, ob die Abschaltungen für Bewirtschaftungsmaßnahmen im Herbst noch zumutbar sind bzw. nur noch auf einzelnen Flurstücken oder nicht. Auch hier stellt sich die Frage, ab wann die Vermeidungswirksamkeit dieses Maßnahmentyps dann noch gegeben ist.

Wie oben bereits erwähnt, fehlen jedoch auch für diesen Fall sowohl fachliche als auch vollzugssichernde Leitplanken für eine Reduzierung bzw. Kontingentierung.

Neben der Bewirtschaftungsabschaltung gilt dies analog auch für phänologische Abschaltungen und Abschaltungen zum Fledermausschutz.

Fazit

Eine Beauflagung von AKS, deren Betriebszeiten sich an den tatsächlichen Ertragsverlusten orientiert („kontingentierte Abschaltung“), lässt sich aus dem Gesetzestext nicht herleiten.

Die Frage, ob Betreiber die Abschaltungen in der Betriebsphase im Verlaufe eines Jahres aussetzen können, wenn die bei der Zumutbarkeitsberechnung angesetzten (Pauschal-) Werte für Ertragsverluste durch Abschaltungen erreicht sind, muss verneint werden. Sämtliche in Anlage 2 Nr. 1 zu § 45b BNatSchG festgelegten Faktoren sowie die in § 45b BNatSchG und in der Anlage festgelegten Zumutbarkeitsschwellen dienen der pauschalen Bestimmung der Zumutbarkeit bzw. Verhältnismäßigkeit im Genehmigungsverfahren und nicht der tatbestandlichen, fortlaufenden Ermittlung von Ertragsverlusten.^[4] Sie sind nicht als „Deckel“ des realen Maßnahmenumfangs in der Betriebsphase zu verstehen. Entsprechend berechtigen die im BNatSchG genannten Prozentwerte den Betreiber nicht, Antikollisionssysteme oder andere Abschaltmaßnahmen unterjährig zeitlich einzuschränken oder auszusetzen (KNE 2024, S. 36).

Quellen